Встановлення обмежень для осіб уповноважених на
виконання функцій держави

 

Одним з важливих положень Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» (далі – Закон) є посилення обмежень. Відповідні стандарти закріплені в низці міжнародних документів, виконувати які зобов’язалась наша держава.

Так, пункт 4 статті 7 Конвенції ООН проти корупції передбачає зобов’язання сторін створювати, підтримувати й зміцнювати системи, які запобігають виникненню конфлікту інтересів, а пункт 5 статті 8 Конвенції встановлює обов’язок держав запроваджувати заходи й системи, які зобов’язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації, inter alia (у тому числі), про суттєві дарунки або прибутки, у зв’язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб.

Комітет Міністрів Ради Європи 11 травня 2000 року ухвалив Рекомендацію № R(2000)10, згідно з якою урядам держав – членів рекомендовано ухвалювати національні кодекси поведінки посадовців на основі Типового кодексу поведінки посадовців органів державної влади та місцевого самоврядування, доданого до цієї Рекомендації. Типовий кодекс передбачає низку правил щодо запобігання конфлікту інтересів посадовців, у тому числі, щодо одержання подарунків.

Обмеження щодо використання службового становища

 Відповідно до статті 6  Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» особам уповноваженим на виконання функцій держави забороняється використовувати свої службові повноваження та пов'язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди або у зв'язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі:

неправомірно сприяти фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти);

неправомірно сприяти призначенню на посаду особи;

неправомірно втручатися у діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб;

неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв'язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків.

Крім того, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України;

Обмеження щодо одержання дарунків.

Однією із вимог Закону «Про засади запобігання і  протидії корупції» є запровадження обмежень щодо одержання подарунків (стаття 8).

Стаття 18 Типового кодексу визначає, що посадовець не може вимагати або приймати подарунки, знаки уваги, прояви гостинності або інші вигоди для себе чи своєї сім’ї, близьких родичів і друзів, або осіб чи організацій, з якими він має ділові чи політичні стосунки, що можуть вплинути чи видаються такими, що впливають на неупередженість при виконанні посадових обов’язків, або які є винагородою чи виглядають як винагорода, пов’язана з його обов’язками. Це не стосується загальноприйнятої гостинності або дрібних подарунків.

Якщо посадовець має сумніви щодо того, чи може він прийняти подарунок або вияв гостинності, то він повинен звернутись за порадою до свого керівника. З метою встановлення законності/незаконності одержання подарунку публічний службовець повинен, перш за все, визначити, чи пов’язаний запропонований подарунок із виконанням ним своїх обов’язків за посадою.

Пов’язаними із виконанням службових обов’язків, є подарунки, що надаються як подяка за раніше вчинені службовцем дії (бездіяльність) або прийняті ним рішення на користь дарувальника або третіх осіб, або даруються в очікуванні заздалегідь необіцяного вчинення публічним службовцем дій (бездіяльності) або прийняття ним рішень на користь дарувальника або третіх осіб. До цієї ж категорії належать подарунки, що надаються службовцю підлеглими.

Службовцю завжди варто визначатись з мотивами дарувальника. Якщо вбачається, що мотивом для надання подарунку є перебування такого службовця на державний службі та його абстрактна здатність приймати владні рішення чи вчиняти певні дії, від подарунку необхідно відмовитись.

У будь-якому випадку необхідно відмовитись від прийняття подарунку, якщо це може поставити під сумнів доброчесність службовця чи органу, де він працює, неупередженість та безсторонність прийнятих ним рішень.

Згідно із частиною другою статті 8 Закону, допускається одержання подарунків, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, за умови, що вартість таких дарунків (пожертв) не перевищує 50 відсотків мінімальної заробітної плати, встановленої на день прийняття дарунка (пожертви), одноразово, а сукупна вартість таких дарунків (пожертв), отриманих з одного джерела протягом року, - однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня поточного року.

Важливою вимогою Закону є встановлення обов’язку передавати подарунки, вручені під час офіційних заходів, до того органу державної влади, в якому працює службовець. Закон встановлює триденний строк для передачі такого подарунку до органу чи установи, де працює службовець. У випадку, якщо офіційний захід відбувався в іншому місті, то подарунок повинен бути зданий службовцем протягом триденного строку з моменту коли стало можливим (наприклад, після повернення із відрядження).

Порядок передачі подарунків особами, уповноваженими на виконання функцій держави врегульовано відповідним рішенням Кабінету Міністрів України.

Важливим є також те, що одержання особистого подарунка (дарунка) на порушення вимог Закону є адміністративним правопорушенням, яке відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення тягне за собою накладення штрафу від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян  з конфіскацією одержаного подарунка.

У ст. 7 Закону встановлено обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Так, особам, уповноваженим на виконання функцій держави забороняється:

- займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України;

- входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

Також, доцільно вказати, що у п. 11 Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій, затвердженого наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України від 28.06.1993 № 43, зазначено, що висококваліфікованим спеціалістам дозволяється за погодженням з власником або уповноваженим ним органом здійснювати педагогічну діяльність у вищих навчальних закладах та навчальних закладах (підрозділах) підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів за сумісництвом у робочий час до 4 годин на тиждень із збереженням за ними заробітної плати за місцем основної роботи.

У ст. 172-4 КпАП України закріплено відповідальність за порушення зазначеного обмеження.

Порушення особою обмежень щодо зайняття підприємницькою чи іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики із спорту) - тягне за собою накладення штрафу від п'ятдесяти до ста двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадянз конфіскацією отриманого доходу від підприємницької діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом.

Порушення особою обмежень щодо входження до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особа здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), - тягне за собою накладення штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від такої діяльності.

 

Обмеження щодо роботи близьких осіб

Чинний Закон встановлює обмеження для осбі уповноважених на виконання функцій держави щодо перебування у безпосередньому підпорядкуванні близьких їм осіб. До них належать подружжя, діти, батьки, рідні брати й сестри, дід, баба, прадід, прабаба, онуки, правнуки, усиновлювачі, усиновлені, опікуни, піклувальники, особи, яка перебуває під опікою або піклуванням, а також інші особи, які спільно проживають, пов'язані спільним побутом і мають взаємні права та обов'язки із публічним службовцем.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" вказані особи не можуть мати у безпосередньому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути безпосередньо підпорядкованими у зв'язку з виконанням повноважень близьким їм особам.

Безпосереднє підпорядкування - відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень, контролю за їх виконанням. При цьому відносинами прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника вважається наявність хоча б одного із перелічених повноважень керівника щодо підлеглої йому близької особи.

Згадане обмеження не поширюються на:

1) народних засідателів і присяжних;

2) близьких осіб, які безпосередньо підпорядковані один одному у зв'язку з перебуванням кожного з них на виборній посаді;

3) осіб, які працюють у сільських населених пунктах (крім тих, що є районними центрами), а також гірських населених пунктах;

4) осіб, які працюють в галузі освіти, науки, культури, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту, соціального захисту, крім державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування.

Необхідно мати на увазі, що зазначене обмеження по суті складається з двох окремих заборон: мати в підпорядкуванні близьких осіб або бути їм безпосередньо підпорядкованим.

Крім того, особи, які претендують на зайняття посад  зобов'язані повідомити керівництво органу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому органі близьких їм осіб.

Окрім того, у ст. 10 Закону закріплено обмеження  щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування.

Так, вищезазначеним особам протягом року з дня припинення діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, забороняється:

1) укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з підприємствами, установами чи організаціями незалежно від форми власності або фізичними особами - підприємцями, якщо вказані особи протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих підприємств, установ чи організацій або фізичних осіб - підприємців;

2) розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах інформацію, яка стала їм відома у зв'язку з виконанням службових повноважень, крім випадків, установлених законом;

3) представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), в яких іншою стороною є орган (органи), в якому (яких) вони працювали.

Декларування майна, доходів, витрат і зобов'язань фінансового характеру

Стаття 12 Закону "Про засади запобігання і протидії корупції" встановлює обов'язок подавати до 1 квітня за місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік.

Разом з тим особи повинні декларувати не лише свій майновий стан, а й майновий стан членів сім'ї та більшість своїх значних за розмірами видатків, фінансові зобов'язання. Згідно з визначенням вказаного Закону до членів сім'ї належать особи, які перебувають у шлюбі, а також їхні діти, в тому числі повнолітні, батьки, особи, які перебувають під опікою і піклуванням, інші особи, які спільно проживають, пов'язані спільним побутом, мають взаємні права та обов'язки, у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі.

З наведеного можна дійти висновку, що особа може бути віднесена до членів сім'ї для цілей заповнення декларації за наявності сукупності таких ознак: 1) спільне проживання; 2) пов'язаність спільним побутом; 3) наявність взаємних прав та обов'язків із декларантом. Це однак не стосується осіб, які перебувають у шлюбі, що визнаються членами сім'ї незалежно від наявності вказаних ознак.

Змінами до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", що набрали законної сили 9 червня 2013 року (Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики"), коло осіб, які зобов'язані подавати декларації, доповнено суб'єктами декларування, які звільняються або іншим чином припиняють діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також тими, які вже звільнилися або іншим чином припинили таку діяльність.

За загальним правилом декларація подається до 1 квітня наступного за звітним року.

Водночас, Законом передбачено винятки із вказаного правила для осіб, які не мають об'єктивної можливості дотриматися зазначеного строку або встановлення для них іншого строку зумовлено обставинами, за яких подається декларація.

Це стосується суб'єктів декларування, які:

1) не мали можливості подати до 1 квітня за місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік через перебування у відпустці у зв'язку з вагітністю та пологами або для догляду за дитиною, через тимчасову непрацездатність, перебування за межами України, під вартою - подають таку декларацію за звітний рік до 31 грудня;

2) звільняються або іншим чином припиняють діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, - подають декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за період, не охоплений раніше поданими деклараціями, при звільненні або припиненні служби.

Що стосується осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, то вони подають декларацію за місцем попередньої роботи (служби) до 1 квітня наступного за звітним року.

Постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 2012 року № 64 "Про виготовлення бланків декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру" встановлено, що бланки декларації виготовляються особами, які її заповнюють і подають, шляхом їх роздрукування або копіювання на папері формату А4 за формою, наведеною в додатку до зазначеного Закону (включаючи примітку). Бланк декларації складається з 10 сторінок.

При цьому Порядок зберігання документів і використання відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, та відомостей щодо відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2012 року № 16, чітко визначає, що декларації зберігаються в особових справах у кадрових підрозділах відповідних органів державної влади або органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права. З огляду на таке, збирання, зберігання та організація процедури опублікування декларації має здійснюватися кадровим підрозділом відповідного державного органу, органу місцевого самоврядування або юридичної особи публічного права.

Конфлікт інтересів

Особливу увагу в діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави слід приділяти запобіганню та врегулюванню конфлікту інтересів.

Відповідно до абзацу четвертого статті 1 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" конфлікт інтересів - це суперечність між особистими майновими, немайновими інтересами особи чи близьких їй осіб та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень.

Наявність конфлікту інтересів не обов'язково призводить до фактів корупції, однак істотно підвищує ризик вчинення корупційних діянь та є по суті їх передумовою. Тому законодавством передбачено низку положень щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.

Так, статтею 14 вказаного Закону визначено основні пов'язані з конфліктом інтересів обов'язки вказаних осіб:

1) уживати заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів;

2) повідомляти невідкладно безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів.

Ці положення носять загальний характер. Дещо конкретизує питання попередження конфлікту інтересів стаття 15 Закону України "Про правила етичної поведінки", відповідно до якої особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незважаючи на особисті інтереси, вживають вичерпних заходів щодо недопущення конфлікту інтересів, а також не допускають вчинення дій чи бездіяльності, що можуть спричинити виникнення конфлікту інтересів або створити враження його наявності. Зазначені особи не можуть прямо чи опосередковано спонукати у будь-який спосіб підлеглих до прийняття рішень, вчиняти дії або бездіяльність на користь своїх особистих інтересів та/або інтересів третіх осіб.

Наведене означає, що насамперед необхідно запобігати виникненню конфлікту інтересів. Тому хибною є практика свідомого створення службовцем обставин конфлікту інтересів, а в подальшому вжиття ним заходів щодо його врегулювання.

На законодавчому рівні в низці галузевих законів передбачено такі способи врегулювання конфлікту інтересів у випадку повідомлення підлеглим свого безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів:

• доручення виконання відповідного службового завдання іншій посадовій особі;

• особистого виконання керівником службового завдання;

• в інший спосіб, передбачений законодавством.

Отже, реалізація положень чинного Закону України «Про засади запобігання і протидію корупції» дозволяє створити правові механізми запобігання і протидії корупції серед осіб, уповноважених на виконання функцій держави та створює ефективну систему протидії корупції на всіх рівнях діяльності органів державної влади.